加快石油天然气法立法助力能源安全

今年以来，为全面加强能源行业法制建设，国家能源局下发了《关于能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》（国能发法改〔2019〕5 号），提出要积极做好《石油天然气法》的立法研究和起草修改工作。这标志着中国石油天然气领域的专业法律建设提上议事日程，将对中国石油工业发展起到积极促进作用，有力提升国家能源安全保障能力。

一、加快《石油天然气法》立法的现实意义

随着中国改革开放的深入和对外开放水平的不断提升，市场在资源配置中的决定性作用不断增强。市场经济必须尊重市场规律，依靠一套完整的法律法规体系规范恶性竞争、垄断等非市场行为，是确保市场经济稳定健康高效运行的重要保障，也是确保市场在资源配置中真正起到决定性作用的重要条件。近年来，中国的法治建设持续推进，对促进经济发展起到了极其重要的作用。但是，环顾石油天然气领域，在中国石油、中国石化和中国海油，以及陕西延长集团为主的行业架构下，民营资本和外资资本对进入中国的油气行业表现出了浓厚的兴趣，在部分地区围绕油气矿权的纠纷时有发生。这客观上呼吁加快石油天然气领域的专项立法建设，以法律手段规范企业运营行为，调节行业内企业之间存在的各种问题和矛盾，为政府监管部门实施依法监管和提高监管效果提供法律支持。加快石油天然气法的立法具有较强的现实意义。

（一）体现了全面实施依法治国的客观需要

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，改革开放越深入越要强调法治，法治是最好的营商环境，要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。对当前的石油天然气发展更是如此。目前，中国已经开始逐渐加大石油天然气领域的对外开放步伐，外资独资设立经营加油站业务、从事成品油批发业务已经完全放开。下一步将逐渐加大对炼油、化工，以及石油天然气勘探开发业务的放开力度，将有更多的外资资本进入以上业务领域。这客观上需要全面落实中央对依法治国的根本要求，通过制定并出台《石油天然气法》，创造更好的营商环境，体现改革开放的成果。

（二）体现了维护国家能源安全的客观需要

石油和天然气在中国一次能源消费中的比重分别达到18.9%和7.8%，石油对外依存度突破70%，天然气对外依存度攀升至45.3%，中国已经成为全球最大的石油和天然气双料进口国。伴随着我国经济发展，油气对外依存度将继续升高，国家能源安全形势突出。如何加大国内油气勘探开发力度，增加国内油气产量，成为了抑制油气对外依存度快速上升的重要途径。这就必须要搞活国内的油气勘探开发业务，为吸引民营资本、外资资本等全方位进入油气勘探开发领域积极创造条件。与国家出台的政策相比较，外国投资者更乐见在国家层面出台相应的法律，在国家法律层面上为其开展业务提供保障。

（三）体现了推进油气行业改革发展的客观需要

中国改革开放水平不断提升，中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》提出，深化石油天然气体制改革要坚持市场化方向，油气领域市场化改革进程将持续加快，市场主体将更加多元化，创造和维护公平、公正的市场竞争环境，激发行业发展活力，都需要稳定法治基础，奠定最好的营商环境。

（四）是促进石油工业健康可持续发展的客观需要

油气行业的发展对资源具有高度依赖，而油气资源的稀缺性决定了市场主体多元化之后必然面临油气资源竞争的加剧。而近年来部分地区油气矿权争夺持续不断，这更突出了尽快制定出台石油天然气法的现实意义。

二、加快《石油天然气法》立法应充分借鉴国际先进经验

1995 年，中国就已经开始提出《石油天然气法》立法，并围绕立法工作的开展进行了诸多研究。与国外相比，美国、英国、加拿大、日本、韩国等市场化程度比较高的国家早就完成了石油天然气法的立法工作，已经实施多年，且依据国家经济形势、市场经济发展、能源安全保障的变化不断进行修改完善，对促进其油气行业发展，增加油气供给，提升国家能源安全起到了积极作用。

从各国石油天然气法立法和实施的经验看，美国更加注重保障矿权权益，鼓励油气行业开展充分竞争，防止出现垄断；英国的立法宗旨在于维护油气行业自由竞争，对可能出现的垄断进行限制，保护市场竞争秩序；加拿大的油气立法主要体现维护市场自由、公平竞争的基本原则；挪威油气立法明确提出要确保石油天然气安全供给、保护自然环境和国家利益，增加国家收入；俄罗斯作为油气资源丰富的国家，其非常注重对油气资源的综合利用和矿权的保护，为矿权使用人提供法律保障；日本和韩国的油气立法则更多体现了其油气资源匮乏的现实状况，突出对稳定石油供求、实施廉价供应和保障油气供给安全的客观需求。虽然同为石油天然气法，但各国进行立法的出发点和立法宗旨、保护和调节的法律关系重点则各有不同，充分体现了各国的油气资源、市场供求、国家能源安全，以及不同的市场结构等多方面的客观现实和油气行业发展特点。

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