政府监管政策对北京市天然气发展的影响

1 北京市天然气发展历程

北京市的天然气经过起步发展、稳定发展和快速发展3个阶段。天然气年消费量从2001年的不到15×108m3增长到2018年的175×108m3。另外北京市在推动天然气消费增长同时，通过培育分布式能源、燃气制冷、发电等夏季负荷平衡峰谷差，有力地保障了天然气市场的稳定健康发展。2001—2018年北京市天然气消费增长情况见图1，图中月峰谷差率表示高峰月与低峰月用气量的比值。

图1 2001—2018年北京市天然气消费增长情况

随着2001年申奥成功，北京市政府开始加大力度整治大气环境。除在原有十六阶段大气控制政策之外，对于清洁能源的使用提出了更高的要求[1]。正是在这样的环境下，北京市能源结构发生了巨大的变化，煤炭在能源结构中的比例不断下降，而天然气在能源结构中的比例逐步提高，有力推动了天然气市场的发展壮大。北京市能源消费总量及结构变化历程见图2(图中消费总量折合成标准煤)。

图2 北京市能源消费总量及结构变化历程

从图2可以看出，北京市能源消费总量变化并不大，但煤炭在其中所占的比重从2010年的30%降到2018年的3%，而天然气所占的比重从2010年的15%增加到2018年的34%，其他能源形式所占比重变化不大。在这一期间北京市也陆续出台了一些大气环境治理及能源结构调整的相关政策，有力推动天然气在北京市的快速发展。主要有如下6个方面。

① 机动车管理

北京市从2000年开始减少柴油车数量，此后通过加快老旧车辆淘汰速度、治理黄标车、制定越来越严格的尾气排放标准、在出租车和公交车使用天然气汽车、推广新能源汽车等措施，不断提高机动车排放的清洁化水平。

② 商业用户治理

按照由内到外的顺序逐步将全市的茶炉、大灶改为清洁能源，并对餐饮业油烟污染进行治理。

③ 供暖锅炉治理

按照由内到外、由小到大的顺序进行清洁能源改造，并制定及实施更加严格的锅炉污染物综合排放标准。2018年以后北京远郊区县的供暖燃煤锅炉也逐步进行了清洁能源改造。

④ 散煤治理

2000年以后北京市推广使用优质煤，从而降低排放，2005—2010年间逐步在城市核心区完成供暖小煤炉清洁能源改造工程，2014年以后北京开始实行农村煤改气政策，将农村地区的散煤逐步替换为天然气。

⑤ 淘汰落后产能

2000年左右北京开始淘汰冶金、建材等落后产能，2005年关停了一大批污染企业，2015年后北京市发布高污染行业调整退出目录，加快了产业结构调整的步伐。

⑥ 电厂改造

在2000年左右要求燃煤电厂进行烟尘治理，2015年后建成了使用天然气的四大热电中心，燃煤电厂逐步退出了北京的历史舞台。

北京市天然气的快速发展一方面得益于北京市大气环境及能源结构的调整政策，另一方面也要归功于北京市天然气行业完善的监管政策。

2 北京市燃气行业政府监管政策概览

燃气事业属于市政公用事业的一部分，特点是基础性、公共性、自然垄断性、安全性、不可替代性、外部性[2]。这就要求政府部门对燃气行业进行必要的监管，通过一些措施来规范特许经营企业的经营行为，促进行业健康有序发展，从而提升资源分配效率，实现公共利益最大化。通常来讲，政府监管政策可以分为经营许可监管、安全监管、价格监管、营商环境监管等方面。

① 经营许可监管政策

城市燃气经营模式与城市特点有关，通常来讲可分为一体化经营模式、垂直分拆模式、特许经营模式、区域竞争模式和集中统一经营模式[3]。北京市采取的是以一体化经营模式为主，在局部地区引入特许经营模式为辅的模式。

按照建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》，城市燃气属于市政公用事业的一类依法实施特许经营。2014年住建部又颁布《燃气经营许可管理办法》，明确了申请燃气经营许可的企业应该具备的条件，其中最重要的两条是具备固定的经营场所和具备符合国家标准的燃气设施和气源。需要注意的是“特许经营”和“经营许可”是两个概念，北京市在2005年颁布的《北京市城市基础设施特许经营条例》对于供气、供水、供热等城市基础设施只是规定“可以实施特许经营”，并没有强制执行。

根据北京市现行管理体制，北京市城市管理委员会负责北京市的燃气经营许可工作。近年来，北京市城市管理委员会陆续出台与经营许可相关的政策文件，主要包括以下4项。

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